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浅议规范工程责任主体质量行为
加入日期:2016-4-20 〖打印本页〗  关闭 〖返回上一页〗

《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》(住建部令第5号)出台后,质量监督模式实现了从定点监督到随机抽查的转变,监督重点也从实体质量监督到实体与行为监督并重的转变,为工程质量监督机构合理配置监督资源开展主动监督创造了有利条件。政府在规范建筑市场方面尽管做了大量的工作,取得了一定的成效,但由于多年延续下来的积弊,建设工程责任主体诚信缺失、行为失当的现象也屡屡发生,建设工程质量安全形势一直不容乐观,因此,规范工程责任主体质量行为刻不容缓。


1 建设工程责任主体质量行为存在的主要问题

 


1.1 建设单位

一些工程发包不规范,将应当由一个承包单位完成的建设工程肢解成若干部分发包给不同的承包单位,如门窗工程未纳入总承包合同,并行发包给其他的承包单位,两家承包单位施工人员相互间又不能很好地配合,就容易造成门窗渗漏等常见质量通病;某些项目以招商引资为尚方宝剑,不严格履行基本建设程序,施工图未经施工图审查机构审查合格,不办理工程质量监督手续,未领取施工许可证就擅自开工建设,游离于正常监管之外,有的项目即使被相关执法部门查处,也可能因为地方高层干预而最终避免了处罚;有的主体工程取得施工许可手续后,并行发包的其他工程不按规定办理施工许可手续;有的建设单位想让项目尽早建成,提前获得投资效益,就利用所处的强势地位,不合理地压缩工期,只重视进度而轻视质量,对监理人员查纠施工人员不符合规范标准的正常管理行为横加干涉,甚至明示或暗示有关单位降低工程质量标准,留下质量隐患;有些开发商为降低成本,建设过程中随意变更已审查合格的施工图,如变更地下室防水或节能保温材料等,虽不至于影响结构安全,但损害了用户的利益,因此也造成了一些群体性投诉。

1.2 勘察、设计单位

存在着以名义上的分支机构行实际上的资质挂靠现象;有的设计取费为工程造价的百分比,在缺乏评价体系的情况,过度设计现象也或多或少地存在;因受制于人,在建设单位的不合理要求下违规进行设计变更;设计人员施工过程参与过少,往往是遇到设计问题时才到现场,平时很少查看施工是否符合设计,竣工验收时的勘察、设计质量检查报告仅流于形式。

1.3 施工单位


工程转包、违法分包或资质挂靠现象屡见不鲜,对分包单位疏于管理,以包代管现象严重;有的项目管理机构未按投标文件和合同要求组织落实,投标时为了能中标,精兵强将组成一套班子,施工时则另搭草台班子,项目经理不到岗履职或身兼多地多个项目,持证的实际不管项目,管项目的没有执业资格证书;有的质检员不负责质检,只负责在检查验收表上签字,有的甚至签字也由他人代签;有的不按规定对建筑材料、构配件和商砼等进行检验,对涉及结构安全的试块、试件等不按规定进行现场取样,检测不合格不按规定程序进行闭合处理;不按照经施工图审查合格的施工图或技术标准施工,擅自修改工程设计的现象也时有发生;用工荒在建筑市场同样存在,有的施工单位找不到熟练工人,为赶工期,只要有人愿意干活就拉来,施工工人未经培训就上岗作业,这些人还不服从监理人员管理,监理管严一点,要么动粗打人,要么拿钱走人,为了工程进展在建设单位协调下就多方妥协,粗制滥造现象因此就很难避免了。施工资料也实行外包,由专门人员闭门造车,瞎编乱造,与现场实际情况根本不一致。施工单位及其管理人员的这些违法违规行为,既扰乱了建筑市场的正常秩序,也给工程的实体质量留下了隐患,也是引发大量房屋质量投诉的主要原因。

1.4 监理单位


超越资质等级承揽业务的行为常有发生,如持有交通系统公路甲级资质和住建系统市政公用工程乙级资质的监理单位承接城市快速路监理业务,而且这种超资质行为也往往容易被业主单位、招投标监管部门所忽视;资质挂靠或暗中转包的现象也不时出现;与建设单位签订阴阳监理合同;项目监理机构人员未按照合同约定及工作需要组织落实,总监未经建设单位同意兼职多个项目,总监、专监不到岗履职等较为普遍;注册监理工程师未完成变更注册手续就到其他单位执业,监理人员无证上岗的现象也时而有之;有的监理规划、监理实施细则及旁站监理方案等重要监理文件,没有根据项目的实际情况编制,生搬硬套,针对性不强,根本起不到指导作用,编制审批也走过场;有的监理日志、旁站记录泛泛而记,过于简单,不能反映现场监理工作及项目施工实际情况;监理平行检验走形式,记录弄虚作假,根本不复核施工单位记录;见证取样制度形同虚设,建筑材料、构配件和设备进场报验未核查就签认,涉及结构安全的砼试块未按规定见证取样;有的对施工单位人员以及分包单位资质和人员的审查流于书面形式;有的对施工中出现的明显质量问题熟视无睹,听之任之;监理单位及监理人员种种不负责任行为,给施工单位予可乘之机,偷工减料,以次充好,从而影响了工程实体质量。


2 责任主体质量行为问题产生的主要原因

 


2.1 质量主体意识缺乏


当前建设工程项目特别是开发项目的质量责任主体还普遍缺乏质量主体意识,在强大的经济利益面前,工程质量过多地停留在口头上,社会责任感被远远地抛在脑后,建设单位注重抓进度,施工单位关注降成本,设计、监理单位听命于人,建设单位只要有要求,不管合理不合理、符合不符合国家规范标准,就变着法子尽量予以满足,没有真正全面履行法律法规明确规定的工程质量责任。

2.2 责任主体诚信缺失


尽管当前社会经济飞速发展,工程建设投资不断增加,但施工企业与工程项目数量相比仍失衡严重,僧多粥少的矛盾突出,建筑市场竞争激烈,日趋残酷,一些工程责任主体受利益驱动,为了能在建筑市场上占有一席地,多得一勺羹,缺乏自我约束,加之当前建筑市场诚信体系建设仍在各地探索推行,体制机制尚未完全形成,失信行为的发生就不足为怪了。如施工单位投标时,把有良好工程业绩且最符合条件的人员组成工程项目管理班子,在中标后,就以各种理由来更换项目管理人员,接着用换下来的人员再放到其他投标项目的管理班子中,一个项目经理就一变再变。

2.3 遵规守法观念淡薄


建设工程领域的有关法律规章,明确了工程责任主体的质量责任和义务,但当潜在的收益远高于违法成本的时候,一些工程责任主体心存侥幸,置国家的法律法规于不顾,肆意妄为,挑战法律底线。如施工企业大肆围标、串标,在同一个建设单位实施的多期开发项目中,经常可以看到中标单位是同一家施工单位,开发企业到外地开发项目,跟随多年的施工单位到外地继续中标施工;同样也可以看到不同的施工单位中标的工程项目,在实际工程施工中参与现场管理的又总是那几张老面孔。

2.4 执法部门监管不严


各级建设行政主管部门及其委托的工程质量监督机构为确保各地建设工程质量安全,做了大量卓有成效的工作,从资料上可以看到各地工程质量总体都处于受控状态。但我们也不容讳言,工程责任主体存在的问题中,我们有些执法部门监管乏力也是问题漫延的原因之一,一是监管人员的素质参差不齐,有的监管人员因为能力限制不能发现质量问题,有的人虽然发现了质量问题但怕得罪人没有坚持原则指出问题,也有极少数人以质量问题为筹码谋取个人私利而放过问题,等等;二是地方政府出于地方经济发展考虑,干预地方执法部门的执法处罚,对责任主体的违法违规行为网开一面,拳头高高举起,最后轻轻落下,这种现象在中小城市和基层非常普遍,影响了法律的严肃性和执法部门的权威性。

2.5 法律规章有待进一步完善


现行的工程建设法律法规,为维护建筑市场秩序,规范建筑市场活动,保证工程质量安全,促进经济快速发展发挥了十分重要的作用。随着社会的发展,市场经济体制的不断完善,建筑法律法规体系不健全、可操作性差等矛盾就分外突出。如《建筑法》是我国建设领域最主要的一部法律,但其调整范围是各类房屋建筑及其附属设施建筑的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动,没有涵盖城市基础设施工程等;该法对在建筑市场中占支配地位的建设单位的行为规范较少,而在实际工程建设中,其他工程质量责任主体质量行为不规范的问题同建设单位质量行为不规范有着重要关系。又如,资质挂靠、工程转包和违法分包等违法违规行为,其起因是工程投标时的围标、串标,现代科技发达,金融渠道众多,这些非法活动隐蔽性非常强,建设行政主管部门仅凭目前的法律规定和查处手段,一般很难查实。


3 规范责任主体质量行为的对策和建议

 


3.1 完善法律法规,做到有法可依

建设工程领域的有关法律法规已不能完全适应我国国民经济和建筑市场发展的需求,完善建设工程法律法规体系迫在眉睫,这也是解决工程建设领域突出问题最重要、最关键的工作。全面推进依法治国,加快建设法治国家建设是十八大提出的治国方略,国家立法机构和政府主管部门肯定会考虑或正在加紧制订和修改完善建设领域的法规政策,希望在这过程中,要进行综合性调研,多层次征求各方意见,执法的难点问题一般都出现在基层,因此特别要注意倾听基层一线人员的声音,确保法律政策的执行力。当前,受国家用地指标的限制,地方政府往往把土地指标用在可产生直接经济效益的重大项目上,因而全国各地城市基础设施工程建设大多数没有土地指标,继而无法获得施工许可手续,属于违法建设,这已是公开的秘密,既损害了政府的形象,同时也给地方执法机构及其执法人员带来了很大的履职风险。国家土地宏观调控政策是国家的基本国策,无可厚非,地方政府为推进地方经济建设和改善城市居民生活环境,可谓情有可原。国土资源部网信息显示地方政府仍是当前土地违法案主角,国家更应尽早出台相关政策规定,杜绝或避免地方政府违法建设这种尴尬局面,把法治政府建设落到实处,创造良好的执法环境,充分体现法律面前人人平等。

3.2 推进诚信体系建设,落实主体责任

在完善法规体系的基础上,加速推进建筑市场诚信体系建设,建立健全建筑市场信用制度,完善信用考核评价和奖励惩戒制度,对诚信经营的给予激励,让其获取荣誉的同时,在经济上获益,对失信予以惩戒,让其名誉受毁、经济受损。搭建全国性的建筑市场信用平台,让失信者无处藏身,无地可避,最终被市场淘汰。市场经济社会,国家标准要求的是合格产品,要创优,就要加大投入,因而要积极推行优质优价制度,鼓励企业不断提高工程质量。要加大法律法规的宣贯力度,强化从业人员的法制教育,不断提高责任主体的质量主体责任意识,要把提高工程质量变为企业自觉行动。

3.3 加强能力建设,提高执法水平

工程质量监督人员素质的高低,关系工程质量监督职能能否得到真正落实,各级工程质量监督机构要强化对监督人员专业技术和法规规范的教育培训,不断提高业务素质;要积极开展同行间的学习交流,不做井底之蛙,学习各地的先进经验做法,取长补短,不断加强和改进本地区质量监督工作;要规范监督工作程序,制定各地的工程质量监督标准,让监督人员做到有章可循;要加强对自身监督工作的督查考核,督促责任落实,避免失责渎职。

3.4 立足当前实际,强化执法检查

工程建设领域法律法规的完善不可能一蹴而就,需要一个循序渐进的过程,在现有的法律框架下,各地应因地制宜,根据有关规定,出台具体的管理措施,加大执法力度,努力维护公平竞争的建筑市场秩序,强化工程质量监督管理,确保工程质量始终受控。

3.4.1 规范发包行为

毫无疑问,规范责任主体质量行为,首先应从建设单位开始。《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理办法》(江苏省人民政府令第89号)中已明确建设单位是工程质量的第一责任人,要积极落实建设单位的第一责任。要规范工程施工发包行为,如建议规定建设工程原则上应采用施工总承包发包,房屋建筑工程应当以单位工程为最小的发包单位,除二级专业施工资质承接范围以上的幕墙、装饰装修、消防、智能化等可由建设单位单项任务并行发包外,不得将应当由一个承包单位完成的建设工程肢解成若干部分发包给不同的承包单位,限制建设单位指定分包单位或材料供应商。对难度较大的工程招投标监管工作,建议建设行政主管部门联合公安、监察等强力部门,建立不定期抽查机制,适时地开展随机执法检查,难过现代化的侦查手段,查纠招投标过程中的围标、串标等非法行为,遏制这些广为漫延的乱象,维护法律的严肃性。推行合同备案制度,不仅要将施工总承包合同备案,还要将工程分包合同、劳务合同等进行备案,理顺现场的合同关系,并加强抽查,对签订阴阳合同,逃避监管的责任方予以处罚。

3.4.2 严查现场人员

工程质量监督巡查到现场查实体质量往往只能抽查一些点,是局部的,大部分施工过程是没有办法关注的(避免口语化),要保证工程质量,关键还是要靠具体实施的人,施工、监理人员到岗履职、责任落实了,工程质量才能有保障。因而要转变思路,要将各责任主体人员到岗履职情况作为抽查重点,通过人员检查可以发现诸多问题,如项目经理长期不到岗,就可能发现项目经理多地多项目兼职的情况,或者工程转包等行为;抽查到有非承包单位人员在现场进行施工管理,就可能发现资质挂靠、违法分包等行为,这些违规行为操作的时候是非常隐蔽的,仅根据表象无法查实定案,因法律授权有限,建设部门仅凭一己之力难以查处,根据这些线索,上报主管部门联合相关强力部门开展调查,进行查处。忽视这些工作,教训是深刻的,2013年吉林“6•3”特别重大火灾爆炸事故,调查组通过审查和侦查就发现了项目建设设计、施工、监理单位挂靠或借用资质等问题,而相关监管部门在日常监管中因未能发现这些问题被追究责任,这也给我们质量监督机构敲响了警钟。因此要对照经备案的项目合同,加强人员身份的检查,要查验相关人员的执业资格证书、职称证书、聘用合同、养老保险缴存、工资发放等资料,发现问题及时查处,促使责任主体人员到位,同时防范履职风险。

3.4.3 规范现场质量行为

人员到位了,如不认真履行职责,工程质量还是不能保证的。因此,要通过有效手段,强化人员履职情况的监督抽查。监理单位受建设单位委托进行专业现场管理,要管好现场具体质量行为,加强监理工作是关键。因此,要加大对监理工程的监督管理力度,督促监理单位严格按照国家法律法规和规范标准进行工程监理,通过监理单位正确履职抓施工单位的质量行为管理。重点监督监理单位做好这几方面的工作,把好原材料进场关,实行材料登记备案制度,规范见证取样工作,对见证人员人像采集指纹登录管理,实行送样材料现场备样,监督人员随机抽查比对,督促工作落实;强调监理单位对施工单位人员的日常监管,发现施工人员不符或不到岗履职,应责令施工单位整改,并暂停工程报验,经查实监理单位未加管理的,也予追究责任;把平行检验工作落到实处,要随机复查监理机构平行检验记录,确保数据真实;落实旁站监理责任,确保重点部位、关键工序施工质量;规范工程验收,施工单位自检合格后方可进行验收,参验人员不到位或资格不符,不得进行验收,监督人员应不定期地对中间过程验收进行随机抽查,防止不规范行为发生;严肃责任追究,对不严格履职的监理人员连同有责任的施工人员一起查处,公布不良行为记录,将违法违规情况录入信用监管平台,影响其执业,对涉及的工程,一律不予推荐评优。


4 结束语

 


百年大计,质量第一,建设工程质量事关人民群众生命财产安全、事关社会和谐稳定,工程责任主体要强化责任主体意识,自觉加强工程质量管理,工程质量监督机构要积极转变观念,开拓创新,严格执法,规范各方责任主体的质量行为,严格质量监管,不断提升建设工程质量水平。

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